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2022年12月19日

公共利益界定成物权法争议点专家建议人大表决

公共利益界定成物权法争议点专家建议人大表决2006-09-01 12:48:28 来源：2006年09月01日第一财经日报分享到：编者按

一部与房地产业密切相关的《物权法》，辗转8年，5次提交审议。其间，历经风波无数。它既是改革开放以来首部公开听取群众意见的法典，也是迄今为止招致最多议论的民法草案。我们关注它的立法进程，因为它与每一个人的脚下寸土、头顶片瓦都息息相关。我们也深切地冀望，它的最终面世会有助于改进当前房地产业中存在的一些问题。

伴随着房价的不断走高，各大城市的拆迁力度日渐加大。何谓“公共利益”成为解决这些纷争的焦点之一但专家表示，仅仅寄望于通过《物权法》对公共利益概念的界定，来解决土地征收中存在的问题，是《物权法》不能承受之重

在搬出原来的小洋房两年多后，沈海鸣(化名)在新住所的生意才刚刚有了起色。此时距离他的小洋房收到第一份拆迁通知已过去5年有余，当时的《物权法》草案还在酝酿之中，全国人大常委会对该草案进行初次审议是在当年的12月。

“如果《物权法》已经公布，我想我们的小洋房或许能保住。”沈海鸣表示，即使是搬走，也不至于损失至此。曾经被寄予厚望的《物权法》，在不久前再次由全国人大常委会公布最新草案。

其中第四十九条规定，为了公共利益的需要，县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序，可以征收、征用单位、个人的不动产或者动产，但应当按照国家规定给予补偿；没有国家规定的，应当给予合理补偿。

这是目前引起广泛争议的条款之一。

对沈海鸣而言，“公共利益”曾经是他寄予厚望扭转洋房被拆的一个“武器”，但最终未能如愿。

实际上，在过去的几年里，伴随着房地产价格的不断走高，各大城市的拆迁力度也日渐加大。何谓“公共利益”成为解决这些纷争的焦点之一。

正是基于上述民情，不少专家在早几年就已建议，在《物权法》草案中对“公共利益”进行界定。但新的《物权法》草案对此仍未明确。参与草案制订工作的中国人民大学法学院院长王利明教授表示，在《物权法》中界定公共利益的概念是十分困难的，仅仅寄望于通过《物权法》对公共利益概念的界定，来解决征收中存在的问题，是《物权法》不能承受之重。

“公共利益”的争议样本

1999年7月，沈海鸣一家及他们开办的万恒商贸有限公司在某市共同购买了一幢小洋房，楼高三层，建筑面积800多平方米，系独立整幢的楼房。当时他们根据当地房地局的要求，以改变房屋使用性质为由，办理了该房占地面积中118平方米(一层楼)土地使用权的出让手续，支付了土地使用费，并取得为期40年的土地使用权。

随后，沈海鸣在楼房的一层开了一家饭馆，二层及三层的一部分开辟为公司开展业务的办公室，其余部分用于居住。沈海鸣在楼里的经营步入正轨的两年后，就有一位开发商找上门来，称已取得该地块及其周边土地的使用权，将对其房屋进行拆迁。

问题是，他们已支付过40年的土地使用费，何以这块土地的使用权又转为他人？而且事先他们没有收到任何的征地通知。按照程序，土地理应由政府先征用，并与他们协商好补偿价格后，才能出让给开发商。

但现实是，在他们毫不知情的情况下，沈海鸣的小洋房已成待拆迁楼房。不得已，他将相关政府部门告上法庭。他们聘请的律师就以公共利益的名义为其进行辩护。根据当地《土地使用权出让办法》的有关规定，国家对土地使用者依法取得的土地使用权一般不提前收回，只有在特殊情况下，即由于社会公共利益的需要，可依规定的法律程序提前收回。

沈海鸣的律师认为，当时开发商固然是以旧住房成套改造的名义取得土地使用权，但实际操作的是售价8000~13000元/平方米的商品房项目，是利润丰厚的商业行为，因此他所进行的拆迁并非出于社会公共利益的需要。

出乎意料的是，当地法院判决沈海鸣败诉，并在判决书中表示，原告取得的土地使用权是因购买房屋后，因改变房屋使用性质而办理的土地使用权出让手续，而不是以出让方式取得的土地使用权，因此不适用《土地使用权出让办法》中规定的情况，即根据社会公共利益的需要而提前收回出让土地使用权的，应当在收回前6个月，通知受让人，并在出让地块的范围内公告。

提起此事，沈海鸣只能感叹：“国内公民的财产权太脆弱。现行法律很难对其做到充分保护。”

针对这种拆迁问题，王教授建议，《物权法》通过以后，对一些重要的、关系到人民群众重大利益的财产实行征收，应当由县级以上人民代表大会决定是否符合公共利益。此外，在征收过程中，应当保障被征收人必要的知情权。如果因为公共利益而产生纠纷，应当明确规定当事人可以向法院进行司法审查或补救。

如何界定“公共利益”

实际上，对于“公共利益”被滥用的问题，一份由普通市民起草的《关于修改物权法草案的建议》(下称《建议》)就曾认为，“公共利益”已成为侵犯公民权利，过度征收和权力寻租的保护伞。这或许能解释为什么此次新的《物权法》草案出来后，再次引起人们对“公共利益”的大讨论。《建议》曾被认为是普通民众对《物权法》草案的一个民意反馈。

对此，著名民商法专家江平曾提议，是否可以从反面来对“公共利益”进行界定，即“凡是属于商业开发的，决不属于社会公共利益。商业开发是以营利为目的，所以完全可以把公共利益和商业利益区分开来”。

王教授认为：“此种方法较之于正面界定公共利益的办法具有可操作性，但是要在《物权法》上做出这种排除也是非常困难的。”王教授表示，从各国立法发展的情况来看，过去公共利益的内涵是比较狭小的，商业利益是不包含在公共利益之中的。但是现在许多案件反映出来的情况是，公共利益的内涵在不断扩大，甚至包含了商业利益。

因此，“如果我们在《物权法》中做出简单的排除，不仅不符合国外立法发展的趋势，也会在一定程度上对经济的发展造成一定的负面影响，从而不符合物权立法的目的。”

一些市民在《建议》中认为，“公共利益”项目必须不以营利为目的，除军事、安全等国家利益外，社会公共利益项目必须具有广泛、真实的民意基础。而且政府理当向社会公布“公共利益”项目的细节，并提供多种选择方案，以听证会等方式广泛接受社会各阶层对立项的质疑和有效监督。

王教授却认为，对于“公共利益”的界定，并不适合在《物权法》草案中对其内涵加以规定，“仍然应该维持宪法关于公共利益的抽象的表述”。同时，他也表示，《物权法》草案应该通过规定一些必要的程序与制度防止“公共利益”的滥用。

沈海鸣是积极提倡在《物权法》中明确界定“公共利益”的市民之一。他的小洋房，在拆迁前的评估价格是1200万元人民币，但是开发商最终只答应给他800万元。同样的价格在相同的地段，他已不可能再购置同样一套合乎其心意的房子。

“我原以为我是在与一个民事主体在法庭上辩论，可后来我发现，自己是在跟某些部门叫板。”正是由于“公共利益”界定的缺位，沈海鸣对于自己房屋的拆迁仍无法彻底释怀。

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